La Oficina para el Control de Activos Extranjeros (Ofac por su sigla en inglés), dedicada a administrar y ejecutar sanciones económicas y comerciales, es conocida como una de las oficinas más importantes para combatir el riesgo LA/FT a nivel mundial. Sin embargo, no siempre fue conocida como la Ofac.

 

Quizá estemos familiarizados o hayamos oído mencionar la serie de Maxwell Smart, el Super Agente 86, una parodia de las películas y series de espías muy famosa de finales de los años sesenta que sirvió de base para la realización de una reciente película (Get Smart, de 2008). En la serie y en la película se menciona una agencia de inteligencia, parodia de la CIA, para la que trabaja el Super Agente 86 y cuyo nombre es Control. Curiosamente, con este mismo nombre se conoció a la Ofac en sus inicios.

Una breve historia de esta oficina, tomada de la página oficial de la Ofac, relata que el organismo predecesor de la Ofac fue la Oficina de Control de Fondos Extranjeros (Office of Foreign Funds Control o FFC por su sigla en inglés), establecida por la Orden Ejecutiva 8389 como una unidad de la Oficina de la Secretaría del Tesoro el 10 de abril de 1940, tras la invasión a Normandía por parte de las tropas alemanas. Dicha oficina funcionó hasta 1947.

Con base en la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 esta oficina se encargaba de administrar controles tanto sobre activos enemigos como en lo referente a las relaciones comerciales con estados enemigos en tiempos de guerra. Tras la entrada de Estados Unidos en la segunda guerra mundial, la FFC lideró una guerra económica contra Alemania, entre otros países, al bloquear los activos enemigos y prohibir el comercio exterior y las transacciones financieras con las potencias consideradas enemigas.

Según la página de la Ofac, su objetivo era prevenir que los nazis usaran los fondos de valores y divisas extranjeras de los países que ellos ocuparan, así como impedir que se repatriaran forzosamente fondos de personas nacionales de estos países. Posteriormente, los controles se extendieron a proteger activos de otros países invadidos.

De acuerdo con registros oficiales provenientes de los archivos nacionales de E.U., la entidad también participó en la administración de la Lista Proclamada de Ciertos Nacionales Bloqueados y tomó censos de activos de propiedad extranjera en los Estados Unidos y activos de propiedad estadounidense en el extranjero.

La Oficina de Control de Fondos Extranjeros (FFC por su sigla en inglés) fue abolida en 1947 y sus funciones recayeron sobre la recién establecida Oficina de Finanzas Internacionales (OIF por su sigla en inglés). En 1948 las actividades de la OIF que tenían que ver con fondos extranjeros bloqueados fueron transferidas a la Oficina de Propiedad Extranjera, del Departamento de Justicia.

Años después de finalizar la segunda guerra mundial, en diciembre de 1950, se estableció la División de Control de Activos Extranjeros en la OIF por una orden del Departamento del Tesoro.

Según información proveniente de la página de la Ofac, cuando la República Popular de China entró en la Guerra de Corea, el presidente Harry S. Truman declaró la emergencia nacional y la OIF bloqueó todos los activos chinos y norcoreanos que estaban bajo la jurisdicción de Estados Unidos, al tiempo que imponía ciertas regulaciones teniendo en cuenta la enmendada Ley de Comercio con el Enemigo.

Más adelante, en octubre 15 de 1962, por una orden del Departamento del Tesoro, la División de Control de Activos Extranjeros se convirtió en lo que hoy conocemos como la Oficina de Control de Activos Extranjeros (Ofac).

 

La Ofac y sus inicios

Las listas de la Ofac nacieron realmente en 1986 cuando Newcomb y Bob McBrien decidieron cambiar la forma como se notificaban las decisiones o sanciones de la Ofac a los bancos del sistema de la Reserva Federal.

Para que los ciudadanos norteamericanos no tuvieran relaciones con el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva o el narcotráfico internacional, la Ofac creó la lista de Specially Designated Nationals (SDN), cuya traducción al español sería Personas Especialmente Designadas, una lista de los países, organizaciones o personas con las que los ciudadanos americanos no debían hacer negocios ni efectuar transacciones, por muy pequeñas que fueran.

Si un ciudadano o empresa enviaba dinero a alguien reseñado en esta lista podía estar sujeto a multas civiles y también a sanciones penales.

Dentro de esta gran lista, en octubre de 1995, a través de la Orden Ejecutiva 12978, emitida por el presidente Bill Clinton como parte de una serie de medidas para combatir la guerra contra las drogas y el lavado de activos, se creó la denominada lista Clinton.

 

Una lista única

A diferencia de muchas de las sanciones precedentes, que actuaban como una bomba atómica que buscaba acabar o arrasar con vehemencia la economía de un país, y de otras listas que fueron probadas para bloquear países enteros y afectar la economía de toda una nación, la lista Clinton busca atacar específicamente a ciertas empresas o personas que estén  afectando directamente la economía estadounidense y que se constituyan como un enemigo de su economía, sin afectar al país a pesar de que inevitablemente se presenten daños colaterales.

En 1995 la Orden Ejecutiva 12978 de Estados Unidos declaró a los carteles de la droga en Colombia como una amenaza para la seguridad nacional y económica del país. Las personas naturales o jurídicas que aparecían en dicha lista no podían hacer transacciones financieras o tener negocios comerciales con los Estados Unidos, y las empresas de dicho país que tuvieran relación con ellos incurrían en un delito.

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Es de todos conocido el hecho de que en Colombia el narcotráfico siempre ha ostentado un desmedido poder. Sus tentáculos recorren las calles, alcanzan las casas de prestigiosos ciudadanos y autoridades y llegan incluso –en muchos casos– hasta las mismas oficinas e instituciones del Estado. Aunque en muchas ocasiones se les perseguía y eran encarcelados, su influencia en la gran mayoría de los entes oficiales era tan grande que decisiones judiciales los dejaban de nuevo en libertad.

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En alguna época a muchos de los grandes capos se les conocía más como empresarios o negociantes que como narcotraficantes o delincuentes. De esta forma, podían pasar inadvertidos o vivir una vida como la de cualquier ciudadano a pesar de los crímenes que cometían. Otras veces, por temor o por connivencia con el delito, muchas personas les ofrecían el mismo trato que se le podría ofrecer a un ciudadano común, ignorando o no queriendo ver que incluso ya eran declarados como criminales por muchas instituciones.

Para ilustrar el tipo de situaciones que se presentaban en el país, cabe recordar el incidente que se presentó cuando Miguel Rodríguez Orejuela, quien para la época de los hechos era considerado por la DEA como capo del ‘cartel de Cali’ y quien tenía juicios pendientes por narcotráfico, decidió una mañana acercarse a una oficina notarial en Cali para firmar y colocar su huella digital en un poder (un documento público) que le entregaría a una abogada.

Lo extraño de esta historia es que el funcionario notarial no informó de los hechos a las autoridades y el narcotraficante pudo realizar sus diligencias y salir de la notaría sin que se le presentara ningún inconveniente. Para evitar este tipo de situaciones, las listas resultaron ser una solución ingeniosa.

 

No coalición, un solo país

En primer lugar, muchas de las sanciones económicas, como las de la ONU, requerían que existiera consenso del Consejo de Seguridad y que muchos países estuvieran de acuerdo para imponer las sanciones respectivas.

En el caso de la lista Clinton, esta no surgía como respuesta de una coalición o de un grupo de países frente a una situación de amenaza, sino que era expedida por un solo país, a saber, Estados Unidos. Esto se podía hacer porque la mayoría de las transacciones internacionales pasaban por Nueva York o por los EE.UU. y porque el dólar era la moneda internacional.

Por otro lado, sin disparar una bala ni recurrir a sus ejércitos armados ni al pie de fuerza militar, lograban acabar con empresas.

El Departamento del Tesoro era quien emprendía dicha acción y no el Pentágono. Es decir, no era la respuesta armada a un enfrentamiento con el enemigo en el que estaba en peligro la paz entre territorios, sino el ejercicio de establecer leyes que impidieran que una amenaza como el narcotráfico o el terrorismo afectara al sistema económico de Estados Unidos.

Además, la lista no requería presencia o fortaleza militar en la zona de conflicto, ni desplazamiento de efectivos para lidiar con el problema. A través de las embajadas o de miembros de Ofac, sin recurrir a la milicia, se lograba que las personas de ese país ejecutaran el bloqueo y que la persona o la empresa que estuviera en la lista fuera efectivamente sancionada.

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Como era necesario que el dinero utilizado para realizar la mayoría de los negocios entre dos países pasara por Nueva York, se podía lograr que las transacciones internacionales que no involucran directamente a los EE.UU. terminaran siendo afectadas porque pasaban por el sistema de pago internacional.

Por otra parte, esta lista no solo busca afectar al que está designado, sino también a las personas que lo encubren. La lista tiene sanciones para el designado y para todo aquel que esté financieramente relacionado con el designado o que le haya  prestado cualquier tipo de colaboración.

 

Ofac tiene 34 listas más

A pesar de que la lista más significativa de la Oficina de Control de Activos Extranjeros de EE.UU. (Ofac por su sigla en inglés) es la lista Clinton, en la actualidad la institución administra 34 listas de sanciones más contra distintos países del mundo. En estos listados se incluyen igualmente a personas naturales y jurídicas, así como a países y territorios considerados riesgosos para las relaciones de negocios.

Los ciudadanos y empresas de Colombia están registrados únicamente en cuatro de estas 35 listas: la lista de traficantes especialmente designados (Sdnt por su sigla en inglés), el listado derivado de la ley Kingpin (Sdntk por su sigla en inglés), la lista de terroristas globales especialmente designados (Sdgt por su sigla en inglés) y la lista de organizaciones terroristas extranjeras (FTO por su sigla en inglés).

En las listas Sdnt y Sdntk, conocidas como la ‘lista Clinton’, están reseñadas más de 600 personas y empresas colombianas por sus presuntos vínculos con grupos dedicados al tráfico de drogas y al lavado de activos.