A lo largo de estos 25 años han sido varios los momentos importantes que han marcado la historia de la lucha contra el LA/FT en Colombia. Desde la emisión de las primeras normas, pasando por los compromisos iniciales del sector privado, hasta llegar a los buenos resultados de hoy. Aquí un repaso.

 

Este artículo fue elaborado por Infolaft con base en la experiencia adquirida, luego de diez años de prestar el servicio de listas restrictivas y de consultoría Sarlaft y Sagrlaft a cerca de 200 empresas del sector financiero, sector real, sector cooperativo, sector salud y de comercio exterior en Colombia y en varios países de Latinoamérica.

 

Constitución Política de 1991

El artículo 58 de la Constitución Política de Colombia garantiza “la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados (…)”. No obstante, le atribuye a la propiedad una función social que implica obligaciones y por ende, agrega, le “es inherente una función ecológica”.

De acuerdo con el informe ‘La extinción de dominio y la acción de extinción de dominio en Colombia’, publicado por Unodc en 2015, “el derecho a la propiedad válidamente adquirido puede perderse por medio de la extinción de dominio, cuando el titular de ese derecho da a los bienes un uso contrario a la función social que es inherente a la propiedad, pues se entiende que ese uso constituye un ejercicio arbitrario e injusto del derecho subjetivo que se ostentaba”.

Con base en el desarrollo que se dio al marco constitucional fue posible crear en Colombia la entonces pionera figura de la extinción de dominio.

 

Creación de la Fiscalía General

La Fiscalía General de la Nación comenzó a operar el primero de julio de 1992 y a esta entidad se le atribuyó la tarea de investigar los delitos cometidos en Colombia para llevar a los presuntos responsables antes los jueces de la República.

Desde sus inicios la Fiscalía jugó un importante papel en la lucha contra el lavado de activos, toda vez que fue la encargada de recibir los reportes emitidos por las entidades financieras acerca de fondos cuya cuantía o características no guardaran relación con la actividad económica de los clientes. Es decir, a la Fiscalía llegaban los reportes de operaciones sospechosas (ROS).

Además, el Decreto 1872 de 1992 facultó a la Fiscalía y a sus funcionarios para solicitar información a las entidades financieras acerca de clientes sobre los cuales se tuviera algún tipo de sospecha. Facultad que el ente acusador todavía conserva.

 

Acuerdo interbancario

En 1992 varios ejecutivos de entidades bancarias de Colombia asistieron a una reunión en el Hotel Tequendama de Bogotá, organizada por Bancafé, en la que abogados de los EE.UU. expusieron la ley norteamericana de secreto bancario de 1970 y la ley contra el lavado de activos de 1986.

Uno de los expositores fue Clemente Vázquez-Bello (1950-2013), destacado abogado experto en prevención del lavado de activos y quien fue uno de los promotores de la Conferencia AML de la Asociación Internacional de Banqueros de la Florida (Fiba por su sigla en inglés), sin duda la de mayor prestigio en la región.

De acuerdo con Luís Bernardo Quevedo, oficial de cumplimiento del Banco de Bogotá y quien asistió al encuentro, “el auditorio sentía asombro por la entonces temática novedosa según la cual el sistema financiero debía controlar las transacciones en efectivo y reportar actividades sospechosas a la autoridad competente, so pena de sufrir fuertes sanciones de carácter administrativo y penal, tanto institucionales como personales”.

Fue tal la importancia de esta reunión que unas semanas después el sistema financiero colombiano suscribió un acuerdo interbancario en el que se establecieron compromisos sobre el conocimiento de los clientes, de colaboración con las autoridades y de establecer controles para proteger a las entidades de los entonces conocidos como ‘dineros calientes’.

 

El primer Decreto

La primera norma emitida en Colombia para prevenir el lavado de activos fue el Decreto 1872 del 23 de noviembre de 1992, firmado por el entonces presidente de la república, Cesar Gaviria Trujillo, y el ministro de hacienda, Rudolf Hommes Rodríguez.

Por medio de dicho Decreto se obligó a las entidades vigiladas por la entonces Superintendencia Bancaria –ahora Superfinanciera– a “adoptar medidas de control apropiadas y suficientes, orientadas a evitar que en la realización de sus operaciones puedan ser utilizadas como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento en cualquier forma de dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas”.

Para ello, se exigió a los bancos conocer la actividad económica que desarrollaran sus clientes, la frecuencia y volumen de sus transacciones, y verificar que todas las operaciones guardaran relación con la actividad de los clientes.

 

Emisión del Estatuto Orgánico

El 2 de abril de 1993 el Gobierno expidió el Decreto 663 del mismo año, conocido como Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Eosf), cuyo capítulo XVI impone la adopción de unas medidas para prevenir actividades delictivas a través de sus artículos 102, 103, 104, 105, 106 y 107.

El artículo 102 exige a las entidades financieras conocer a sus clientes, establecer perfiles de dichos clientes y reportar las operaciones sospechosas de las que tengan conocimiento. El artículo 103, por su parte, establece controles sobre las transacciones en efectivo; mientras que el 104 exige a las entidades hacer el reporte de las transacciones en efectivo a la Unidad de Información y Análisis Financiero (Uiaf).

A su vez, el artículo 105 insta a las entidades financieras a guardar reserva acerca de la información reportada a la Uiaf. Finalmente, el artículo 106 hace referencia a la facultad que tiene el Gobierno para modificar las normas de prevención de actividades ilícitas y el 107 aborda el aspecto sancionatorio.

 

Tipificación del lavado

El primer antecedente que se tiene de la tipificación del ocultamiento de bienes de origen ilegal en Colombia es el artículo 31 de la ley 190 de 1995, el cual incluyó el delito de receptación en el Código Penal colombiano.

Dicho tipo penal señalaba: “el que fuera de los casos de concurso en el delito oculte, asegure, transforme, invierta, transfiera, custodie, transporte, administre o adquiera el objeto material o el producto del mismo o les dé a los bienes provenientes de dicha actividad apariencia de legalidad o los legalice, incurrirá en pena de prisión de tres (3) a ocho (8) años, siempre que el hecho no constituya delito sancionado con pena mayor”.

No obstante, dos años después y a través de la ley 365 de 1997 el Congreso tipificó el tipo penal de lavado de activos a través de la creación del capítulo tercero dentro del título séptimo del Código Penal.

En aquel entonces el lavado de activos estaba en el artículo 247A del Código Penal. Hoy se encuentra en el artículo 323 del mismo Código.

 

Primera ley anticorrupción

El 6 de junio de 1995 el Congreso de la República expidió el Estatuto Anticorrupción a través de la ley 190 del mismo año. El artículo 39 de esta ley estableció que las obligaciones de los artículos 102 al 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Eosf) también debían ser cumplidas por las comisionistas de bolsa.

Por su parte, el parágrafo segundo del artículo 40 ordenó a la Superintendencia Bancaria y a la Superintendencia de Valores asignar a una de sus dependencias la función de control de las operaciones de que tratan los artículos 102 al 107 del Eosf, y también exigió a dichas superintendencias entregar un informe anual a la Fiscalía General en el que den cuenta de la labor realizada para detectar dineros ilegales.

Además, este estatuto fijó los primeros parámetros para comenzar a levantar el denominado velo corporativo.

 

Primer Sipla

El 19 de julio de 1996 la Superintendencia Bancaria publicó la Circular Externa 61 a través de la cual solicitó a sus vigiladas el establecimiento de un sistema integral para la prevención del lavado de activos (Sipla).

En aquella circular la Superbancaria hizo referencia a los procedimientos de conocimiento del cliente y a la segmentación del mercado, los cuales se constituían en insumos valiosos para perfilar a los clientes y sus operaciones para, posteriormente, detectar las operaciones inusuales.

Fue en ese momento que se comenzó a hablar de señales de alerta, capacitación, consolidación de operaciones, código de conducta (lo que ahora se conoce como manual Sarlaft) y oficiales de cumplimiento.

 

Figura de extinción de dominio

Con ocasión de la enorme riqueza que amasaban los grupos de narcotraficantes y ante la necesidad de combatirlos a través de la persecución de sus finanzas, el Congreso aprobó el 19 de diciembre de 1996 la ley 333 por medio de la cual se establecieron “las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita”.

En ese momento se definió que la extinción se aplicaría sobre aquellos bienes provenientes del enriquecimiento ilícito de servidores públicos y particulares, así como sobre aquellos declarados ilegales, o que generaran perjuicio al Tesoro Público y/o deterioraran de forma grave la moral social.

De acuerdo con un escrito del entonces ministro de Justicia Carlos Medellín, titulado ‘Una nueva política criminal y un mensaje ético’, el anteproyecto de ley fue revisado por varios expertos internacionales, entre ellos el procurador antimafia de Italia, Bruno Siclari. Producto de esas revisiones, Colombia decidió adoptar el procedimiento italiano de naturaleza administrativa que permitía extinguir la propiedad de un bien sin la necesidad de una sentencia penal contra el titular.

Esta figura ha evolucionado con el paso del tiempo, al punto de que actualmente Colombia cuenta con un Código de Extinción de Dominio y al interior de la Fiscalía General de la Nación existe tanto una dirección nacional especializada –cuyos fiscales se encargan de llevar los casos ante los jueces especializados– como una policía judicial interna conformada por investigadores del más alto nivel.

 

Los primeros simposios

En enero y octubre de 1997 la Caja Agraria –ahora llamada Banco Agrario de Colombia– convocó a unos seminarios creditarios sobre la prevención del lavado de activos a los que asistieron conferencistas de la Superintendencia Bancaria, la Fiscalía General, la corte Suprema, profesores universitarios y oficiales de cumplimiento, entre otros.

En un documento que surgió a raíz de los eventos el entonces presidente de la Caja Agraria, Benjamín Medina, expresó que “por muy rentables que puedan ser los negocios, no deseamos tener relaciones con personas sobre las cuales existan dudas acerca de su moralidad o la licitud de sus fondos o bienes”.

Según el oficial de cumplimiento de la época de la Caja Agraria, Hernando Barreto, “en aquel entonces la prioridad era generar consciencia y aclararle a la gente en qué consistía el lavado de activos, ya que –no se por qué– lo primero en lo que pensaban las personas cuando se mencionaba la expresión lavado de activos era en falsificación de dinero, se imaginaban a alguien lavando dólares para poder extraer la tinta y así crear nuevos billetes. Era algo muy curioso”.

 

La Unidad de Análisis de Operaciones del BanRep: pionera

La Unidad de Análisis de Operaciones (UAO) del Banco de la República fue de las primeras en la región. Fue creada en los años 90 con el objetivo de proteger al Banco de cualquier tipo de fraude o de operaciones relacionadas con los entonces llamados ‘dineros calientes’.

Para prevenir ese relacionamiento, en 1997 el Banco publicó la ‘Cartilla de capacitación en prevención al lavado de activos’, un documento de 42 páginas cuya finalidad era instruir a los funcionarios de la entidad para que estuvieran en capacidad de distinguir las operaciones normales de las inusuales.

Uno de los fragmentos más interesantes de la cartilla se denominó ‘nuevos postulados’. Allí, según se lee en el documento original, “recientemente están haciendo carrera nuevos postulados como ‘conozca al cliente de su cliente’ y ‘conozca a su empleado’ ”.

 

Creación del Gafisud

El Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (Gafisud), organismo continental encargado de coordinar la lucha contra el lavado de activos, fue creado en Colombia el 8 de diciembre del año 2000, específicamente en la ciudad de Cartagena de Indias.

El memorando original de creación fue suscrito por los representantes de los gobiernos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay con el objetivo de “reconocer y aplicar las 40 recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional contra el blanqueo de capitales y las recomendaciones y medidas que en el futuro adopte el Gafisud”.

La conformación de este organismo se dio luego de un compromiso firmado por los ministros de economía de la región en Cancún (México) en febrero de 2000, y de un acuerdo similar suscrito por los presidentes de Sudamérica tras un encuentro realizado en Brasilia (Brasil) en septiembre del mismo año.

En los años posteriores varios países han ingresado como miembros de pleno derecho, entre ellos México (2006), Costa Rica y Panamá (2010), Cuba (2012), Guatemala, Honduras y Nicaragua (2013), y República Dominicana (2016).

 

El primer Congreso de Asobancaria

En el año 2000 la Asociación Bancaria de Colombia (Asobancaria) hizo su primer congreso de riesgo de lavado de activos, al cual asistieron algunas decenas de oficiales de cumplimiento de la época.

En aquel momento la preocupación todavía giraba en torno a la infiltración de dineros de los carteles de la droga en los bancos y demás instituciones financieras, y las primeras conferencias abordaron justamente ese tema.

Hoy el Congreso Panamericano de Riesgo de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo –como se denomina– es el evento más importante de la industria y convoca anualmente a centenares de profesionales de cumplimiento, consultores, autoridades y empresas proveedoras de servicios en la ciudad de Cartagena.

 

Creación de la Uiaf

La Unidad de Información y Análisis Financiero (Uiaf) fue creada mediante la ley 526 de 1999 con el objetivo de detectar, prevenir y luchar contra el lavado de activos, “para lo cual centralizará, sistematizará y analizará la información recaudada en desarrollo de lo previsto en los artículos 102 al 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus normas remisoras, las normas tributarias, aduaneras y demás información que conozcan las entidades del Estado o privadas que pueda resultar vinculada con operaciones de lavado de activos”.

Con esto, se le quitó a la Fiscalía General la recepción de los reportes de operaciones sospechosas (ROS) y se cumplió con el estándar internacional de Gafi que exige a los países tener unidades de inteligencia financiera que reciban y analicen los ROS emitidos por los sujetos obligados.

 

Creación del reporte de transacciones en efectivo

El Decreto 1872 de 1992 obligó a todas las instituciones financieras que tuvieran operaciones en Colombia a “dejar constancia, en formulario especialmente diseñado al efecto, de la información relativa a las transacciones en efectivo que realice [el cliente], en moneda legal o extranjera cuyo valor sea superior a las cuantías que periódicamente señale la Superintendencia Bancaria”.

De esta forma nació el reporte de transacciones en efectivo, cuyo formulario debía contener la identidad, firma y dirección del cliente, la identidad del beneficiario, el número de cuenta, el tipo de transacción y la identificación de la entidad financiera reportante, entre otros datos.

De acuerdo con un experto en prevención del LA/FT consultado por Infolaft para este artículo, para hacer el envío de dicha información “se usaba la Red Digital de Servicios Integrados (Rdsi) y armar el archivo de Excel era todo un problema, pero era un avance en la transmisión de esa información como mecanismo de control”.

 

Creación de la Ccicla

La Comisión de Coordinación Interinstitucional para el Control del Lavado de Activos (Ccicla) fue creada el 6 de junio de 1995 con la emisión del Decreto 950 del mismo año.

La Comisión quedó adscrita al Ministerio de Justicia y sus principales funciones son las de “formular la política de Gobierno en contra de los fenómenos asociados al lavado de activos, el enriquecimiento y financiación de las organizaciones criminales y terroristas”.

También debe “coordinar, orientar y apoyar a las entidades estatales en la ejecución de las funciones relacionadas con la lucha contra las conductas asociadas al lavado de activos, enriquecimiento y financiación de las organizaciones criminales y terroristas”.

 

Campaña ‘No preste su nombre’

La primera campaña de concientización masiva acerca del impacto que tiene el delito de lavado de activos en la sociedad lo hizo la Unidad de Información y Análisis Financiero (Uiaf) en 2004.

La estrategia se denominó ‘No preste su nombre’ y se centró en explicarle a los ciudadanos que los delincuentes solían acudir a personas sin antecedentes para que recibieran giros del exterior o consignaciones nacionales a su nombre a cambio de una ganancia, sin saber que ese dinero procedía de actividades como el tráfico de drogas.

Uno de los mensajes señalaba: “cuando le propongan prestar su nombre para un negocio o para recibir giros del exterior, piénselo bien, porque el delito también puede quedar a su nombre”.

 

Conversión de Superfinanciera

A finales de 2005 la Superintendencia Bancaria y la Superintendencia de Valores se fusionaron y dieron paso a la Superintendencia Financiera de Colombia. La unión de las dos entidades se dio por razones de austeridad fiscal y debido a que, según el Gobierno de turno, cumplían funciones afines.

Desde entonces es esta Superintendencia la encargada de vigilar que todas las entidades del sistema financiero –bancos, aseguradoras, fiduciarias, comisionistas de bolsa, entre otras– cumplan con las disposiciones de prevención del lavado de activos.

 

La primera publicación de tipologías

En el año 2005 la Unidad de Información y Análisis Financiero (Uiaf) publicó el documento ‘Tipologías de lavado de activos (secuestro extorsivo y extorsión)’ en la que se explicaba el comportamiento y evolución de estos fenómenos delictivos, y cómo eran fuentes importantes de ingresos para los grupos armados al margen de la ley.

En uno de los apartes del documento se lee que en el 91.9 % de los casos la finalidad de los secuestros era la obtención de un beneficio económico, mientras que en el restante 8.2 % de los casos el motivo era político; es decir, presionar al Gobierno para ceder a cualquier tipo de pretensión.

 

Creación del Sarlaft

El 27 de junio de 2008 la Superintendencia Financiera emitió la Circular Externa 26 de 2008 por medio de la cual impuso a sus vigiladas la implementación de sistemas de administración de riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo (Sarlaft), sistema que reemplazó al hasta entonces vigente Sipla.

Dentro de los grandes avances se destacó la adopción del enfoque basado en riesgo por parte del supervisor, así como el establecimiento de cuatro etapas para gestionar el riesgo de LA/FT en las entidades financieras (identificación, medición, control y monitoreo).

Este cambio supuso grandes retos para las entidades financieras del país, debido a que tuvieron que migrar de un sistema enfocado en el cumplimiento que apenas ordenaba algunos controles a uno que ya exige métodos estadísticos para segmentar los factores de riesgo, así como la adopción de unos modelos más robustos.

 

Norma del sector real

El 20 de febrero de 2014 la Superintendencia de Sociedades expidió la Circular Externa 304-000001 por medio de la cual obligó a las empresas con mayores ingresos del país a diseñar e implementar sistemas de autocontrol y gestión del riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo (Sagrlaft).

Sin embargo, en algunos apartados la redacción de la norma no era muy clara y eso generó varias dudas, entre ellas cuál era en realidad el ámbito de aplicación de la Circular ya que no se hacía claridad sobre si los ingresos base debían ser los brutos o los netos, y tampoco se sabía cómo determinar quién era el responsable del sistema en aquellas empresas que tuvieran más de un representante legal. Todo esto obligó a Superintendencia a derogar la Circular 304 el 17 de junio del mismo año y en su lugar expedir la Circular 100-000001.

La norma fue modificada nuevamente en agosto de 2016 y en aquel momento amplió el número de obligados al regular a las firmas de abogados, empresas contables, constructoras, inmobiliarias, comercializadoras de autopartes y organizaciones mineras.

 

Colombia entre los países con menor riesgo

En 2016 Colombia fue catalogado como uno de los 20 países con menor riesgo por el Instituto de Gobernanza de Basilea, una entidad internacional que evalúa el riesgo con base en una puntuación que oscila entre 0 (riesgo bajo) y 10 (riesgo alto).

Para hacer el cálculo ese Instituto tiene en cuenta la exposición al fenómeno de la corrupción, además del cumplimiento de las normas internacionales de prevención LA/FT, la expedición de reglamentos financieros y de indicadores de transparencia pública. También tiene en cuenta el respeto por el Estado de Derecho en cada país.

Basilea evalúa anualmente a 144 países y el propio Instituto aclara que ‘‘los países con insuficientes datos disponibles –menos del 50 % de las variables globales– han sido excluidos de la clasificación, por lo que algunos países que son considerados como paraísos fiscales no están incluidos en esta lista’’.